Ambiente y Sociedad
La Relación Costo-Beneficio
entre la Sociedad y el Ambiente


Por Ing. Fabián H. Rodríguez
frodriguez@sernah.gov.ar


Argentina


   La economía ambiental se ocupa de las decisiones que toman las personas y las consecuencias que ellas generan en el ambiente. Entre sus objetivos están el suministro de información objetiva, el abordaje del problema de la distribución y del estudio de cómo afectan a la sociedad las políticas ambientales.


  1. Fundamentar el enfoque del control de la contaminación a partir del argumento moral significa suponer que las personas contaminan porque, de alguna manera, son subdesarrolladas moralmente.

  2. Las personas contaminan porque esta es la forma más económica que poseen para resolver un problema práctico muy común.

  3. Los consumidores individuales y las entidades estatales también son culpables de múltiples factores de contaminación ambiental.

  4. Una de las funciones fundamentales de los economistas ambientales consiste en evadir la parafernalia política y mirar cuidadosamente los impactos de los diferentes enfoques de política económica.

   La economía ambiental trata el estudio de los problemas ambientales con la perspectiva e ideas analíticas de la economía. La economía es, más bien, el estudio de cómo y por qué "las personas", bien sean consumidores, firmas, organizaciones sin ánimo de lucro o agencias gubernamentales, toman decisiones sobre el uso de recursos valiosos.

   La economía ambiental se sitúa en el campo de la microeconomía. Se concentra principalmente en cómo y por qué las personas toman decisiones que tienen consecuencias ambientales.


El Enfoque Económico

   ¿Por qué las personas se comportan de manera tal que ocasionan la destrucción del ambiente?

   Existen varias clases de respuestas para esta pregunta. Una puede ser la siguiente: la degradación ambiental surge a partir del comportamiento humano que carece de ética o moral. Es decir, las personas contaminan porque no tienen la solidez moral y ética para abstenerse del tipo de comportamientos que causa la degradación ambiental. Si esto es cierto, la forma para lograr que las personas detengan la contaminación consiste, en cierto modo, en aumentar el nivel general de moralidad sobre lo ambiental en el seno de la sociedad.

   De hecho, el movimiento ambiental ha conducido a que muchas personas se concentren en cuestionar la ética ambiental, y hayan explorado las dimensiones morales del impacto ocasionado por los seres humanos en el ambiente natural. Este cuestionamiento moral, obviamente, es de fundamental interés para cualquier sociedad civilizada. Es muy evidente que una de las principales razones que han planteado los asuntos ambientales al ponerse en el centro del interés social, corresponde al sentido de responsabilidad moral que ha conducido a las personas a llevar sus inquietudes al campo político.

   No obstante, aparecen dificultades cuando se hace depender del despertar moral, como único modelo, el combate de la contaminación. Las personas no necesariamente disponen de "botones" que puedan presionarse en forma instantánea para "inducir comportamientos morales", y los problemas ambientales son demasiado importantes como para esperar un largo proceso de reconstrucción moral. Tampoco un sentimiento de atropello moral ayuda, por sí mismo, a tomar decisiones sobre todos los objetivos sociales que también poseen dimensiones éticas: vivienda, protección de la salud, educación, lucha contra el crimen, etcétera.

   En un mundo de objetivos que compiten entre sí, las personas deben preocuparse por hacer preguntas muy prácticas: ¿se está apuntando hacia los objetivos ambientales correctos?; ¿en realidad se pueden ejecutar ciertas políticas?; ¿se está logrando un mayor impacto con el dinero invertido? Y otras similares. Sin embargo, el principal problema de fundamentar el enfoque del control de la contaminación estrictamente sobre el argumento moral consiste en el supuesto básico de que las personas contaminan porque de alguna manera son subdesarrolladas moralmente.

   No es el subdesarrollo moral lo que conduce a la destrucción ambiental; más bien, es la forma como se ha organizado el sistema económico dentro del cual las personas se dan a la tarea de hacer sus vidas.

   De este modo, una segunda manera de enfocar el cuestionamiento de por qué las personas contaminan consiste en considerar la forma como están establecidas la economía y sus instituciones, y como éstas conducen a que las personas tomen decisiones que generan destrucción ambiental. Las personas contaminan porque esta es la forma más económica que poseen para resolver un problema práctico muy común. Este problema consiste en la eliminación de los productos de desecho que quedan después de que los consumidores han terminado de utilizar algo, o después de que las firmas comerciales acaban de producir los bienes.

   Las personas toman estas decisiones sobre producción, consumo y eliminación dentro de cierto conjunto de instituciones económicas y sociales; estas instituciones crean los incentivos que conducen a las personas a tomar decisiones en una dirección y no en otra. Lo que se debe estudiar es cómo funciona este proceso de incentivos, y especialmente cómo se reestructuraría para que las personas sean dirigidas a tomar decisiones y desarrollen estilos de vida que tengan implicaciones más favorables para el ambiente.

   Un planteamiento simplista sobre los tipos de incentivos, que se oye con frecuencia, se basa en que la contaminación es un resultado del deseo de obtener utilidades. De acuerdo con este punto de vista, en las economías de la empresa privada, como las de los países occidentales industrializados, las personas son recompensadas por maximizar las utilidades, es decir, por la diferencia existente entre el valor de lo que se produce y el valor de lo que se utiliza en el proceso de producción. Más aún, según esta misma idea, las ganancias que los empresarios tratan de maximizar son de carácter estrictamente monetario. En esta precipitada búsqueda, los empresarios no tienen en cuenta los impactos ambientales de sus acciones porque esto "no vale la pena". Por consiguiente, en esta lucha incontrolada por obtener utilidades monetarias, la única manera de reducir la contaminación ambiental es debilitar la fortaleza del deseo de obtener ganancias.

   No obstante, esta propuesta no es suficiente para el análisis. No son solamente las corporaciones "motivadas por la utilidad" las que causan la contaminación; los consumidores individuales también son culpables cuando hacen cosas como derramar disolvente de pintura en la red de alcantarillado, o cuando permiten que los motores de sus automóviles se desincronicen seriamente. Puesto que los individuos no mantienen sus estados de pérdidas y ganancias, las ganancias por sí mismas no pueden ser el motivo que lleve a que las personas contaminen.

   Lo mismo se puede decir para las entidades estatales, las cuales algunas veces han sido contaminadoras severas aún sin estar motivadas por la búsqueda de utilidades económicas. Pero el argumento más convincente contra el punto de vista de que la búsqueda de ganancias causa contaminación se encuentra en los recientes acontecimientos políticos de Europa Occidental y de la antigua Unión Soviética. Con el colapso de los regímenes excomunistas, las personas se han concientizado de la enorme destrucción ambiental ocurrida en algunas de estas regiones; el aire y los recursos hídricos altamente contaminados en muchas áreas constituyen los principales impactos contra la salud humana y los sistemas ecológicos. Muchos de estos problemas sobrepasan algunos de los peores casos de contaminación ambiental sufridos por los países que tienen economías de mercado. Pero estos han ocurrido en un sistema económico donde se carecía por completo del deseo de lograr utilidades económicas. Esto significa, sencillamente, que el interés por la utilidad económica, en sí mismo, no es la principal causa de la destrucción del ambiente.


Incentivos a la Industria del Control a la Contaminación

   Otro punto decisivo en el cual los incentivos son vitales, y donde la economía ambiental representa un importante papel analítico, se encuentra en el crecimiento y desempeño de la industria del control a la contaminación. Esta es la industria que desarrolla técnicas de reciclaje de basuras, nuevos equipos para el control de la contaminación y nuevas tecnologías para sus monitores. Esta industria algunas veces manipula y trata desechos de fabricación y a menudo se dedica a la administración de los lugares donde se depositan las basuras.

   También incluye empresas que desarrollan nuevos productos favorables para el ambiente, como los detergentes bajos en fosfatos y productos reciclables de papel. Obviamente, se necesita una industria dinámica y progresiva para el control de la contaminación si se desea llegar a dominar efectivamente todos los problemas actuales y futuros del ambiente. En consecuencia, uno de los principales asuntos que deben estudiar los economistas ambientales es el de los incentivos que se ofrecen a esta industria: qué ocasiona que se desarrolle o decline, qué tan rápida o lentamente responde a las nuevas necesidades, etcétera.


El Diseño de Políticas Ambientales

   La economía ambiental tiene que desempeñar un papel importante en el diseño de políticas públicas para el mejoramiento de la calidad ambiental. Existe un enorme rango y variedad de programas y políticas de carácter público dedicado a los asuntos ambientales, en todos los niveles de gobierno: locales, estatales, regionales, nacionales e internacionales. Estos varían enormemente en su eficiencia y efectividad. Algunos han sido apropiadamente diseñados y no se duda de sus impactos benéficos. Otros, quizá la mayoría, no están bien diseñados. Al no ser efectivos en costos, acaban por ocasionar gastos enormes de dinero y por tener impactos mucho menores en la calidad ambiental, de lo que podrían generar con un mejor diseño.

   Al problema de diseñar políticas ambientales eficientes no se le suele dar la importancia que merece. Es fácil caer en la trampa de creer que cualquiera de los programas o políticas que se generen de los desordenados procesos políticos ambientales represente alguna ayuda, o que éstos, seguramente, serán mejor que nada. Pero la historia está llena de casos en los cuales los diseñadores de políticas y los administradores públicos han concebido políticas que no funcionan; la gente cree con frecuencia que una política será efectiva aun cuando cualquier análisis razonable pueda predecir lo contrario. De todo esto se deduce que es sumamente importante estudiar la manera de diseñar políticas ambientales que sean efectivas y eficientes.

   La Environmental Protection Agency (EPA, Agencia de Protección Ambiental), calculó que en 1990, Estados Unidos dedicó casi el 2% del costo total de los bienes y servicios del país al control de la contaminación y la limpieza ambiental. Ellos esperan que este porcentaje se incremente hasta un 2,85% a finales de los años noventa. Esto representa sumas muy grandes de dinero, aunque el porcentaje probablemente debería ser mayor. Sin embargo, es importante no fijarse exclusivamente en el porcentaje, ya sea alto o bajo, comparado con otros países. De igual o mayor importancia es que se obtenga el máximo mejoramiento posible de la calidad a partir del dinero invertido.

   Aquí vale la pena citar a Reilly, director de la EPA, quien afirma: "con este nivel de gastos, existe una obligación muy grande de hacerlo bien". Por "hacerlo bien", quiere decir tener programas que obtengan el máximo mejoramiento en la calidad ambiental de acuerdo con los recursos gastados. Todo el mundo tiene su propio interés: los ambientalistas, por obvias razones; los reguladores públicos, porque ellos proponen un suministro limitado de recursos del contribuyente y una tolerancia del consumidor; y los mismos contaminadores regulados, puesto que los temas relacionados con la eficiencia son decisivos para el éxito de los negocios.

   En consecuencia, una de las funciones fundamentales de los economistas ambientales consiste en evadir la parafernalia política y mirar cuidadosamente los impactos de los diferentes enfoques de política económica. Necesitamos saber si estas políticas son efectivas en costos, es decir, si obtienen la máxima reducción posible de la contaminación de acuerdo con el dinero invertido, y si son eficientes en el sentido de equilibrar apropiadamente los beneficios y los costos de los mejoramientos ambientales. Por lo tanto, el diseño y el análisis de políticas se constituye en una parte fundamental para la economía ambiental.


Interrogantes Macroeconómicos: Ambiente y Crecimiento

   Existen varias preguntas importantes sobre la relación que existe entre los asuntos ambientales y el comportamiento de la macroeconomía. Una corresponde a la relación entre las medidas de control a la contaminación y la tasa de crecimiento económico y de desempleo: ¿tenderán políticas más estrictas a retrasar el crecimiento e incrementar el desempleo y, si es así, cuánto?; ¿qué impacto tendrán las regulaciones ambientales, en caso de que las haya, sobre la tasa de inflación? Existe un lado opuesto a estos interrogantes macroeconómicos: ¿mayores tasas de crecimiento, es decir, incrementos en nuestras mediciones tradicionales como el PBI, implican mayor degradación ambiental, o lo contrario podría ser cierto?

   "Contaminación se incrementa durante las primeras etapas de desarrollo de un país y luego comienza a disminuir a medida que los países obtienen recursos adecuados para abordar los problemas de contaminación". Esto sucede puesto que cuando se tienen bajos ingresos las personas tienden a valorar el desarrollo por encima de la calidad ambiental, pero a medida que obtienen más bienestar dedican más recursos al mejoramiento de la calidad ambiental. Claramente, este tema es de gran importancia para los países en desarrollo. En los países desarrollados, los problemas macroeconómicos (crecimiento, recesión, inflación, desempleo) también son temas constantes de interés nacional.


Análisis Costo-Efectividad

   En la economía ambiental es común contar con diversos tipos de análisis ambiental. Uno de estos análisis se denomina "costo-efectividad". Este es simplemente un análisis en el cual se observa la manera más económica de lograr un objetivo determinado de calidad ambiental o, expresándolo en términos equivalentes, de lograr el máximo mejoramiento de cierto objetivo ambiental para un gasto determinado de recursos.

   Para desarrollar este análisis podemos tomar como ejemplo la búsqueda por reducir la producción de dióxido de carbono, el principal gas responsable del "efecto invernadero". Se plantea el costo de diversas opciones técnicas -estándares de eficiencia de luces, motores eléctricos, edificios de oficinas, incentivos para energía renovable, etcétera- y su efectividad en términos de reducción de la producción de CO2. Los estudios de este tipo exigen una cercana coordinación de análisis científicos y de ingeniería para determinar parámetros técnicos realistas, y análisis económicos para establecer los valores asociados con estos parámetros.


Análisis Costo-Beneficio

   En el análisis costo-beneficio, los economistas se interesan sólo por los costos para alcanzar determinada meta ambiental. En el análisis costo-beneficio, tanto los unos como los otros, en una política o programa, se miden y se expresan en términos comparables. El análisis costo-beneficio es la principal herramienta analítica utilizada por los economistas para evaluar las decisiones ambientales. Algunas veces sirve como guía para la selección de políticas eficaces, otras veces hace uso de él alguna institución para justificar qué desea hacer, y en otras ocasiones se utiliza para proponer o detener nuevas reglamentaciones, o restar efecto a las antiguas.

   En este tipo de análisis, como su nombre indica, los beneficios de la acción propuesta se calculan y comparan con los costos totales que asumiría la sociedad si se llevara a cabo dicha acción. Si es una propuesta para un parque público, por ejemplo, los beneficios recreativos que suministra el parque se comparan con los costos esperados de su construcción y el valor de emplear la tierra para este fin y no para otro. O, por ejemplo, una propuesta de construcción de un incinerador de basuras sólidas compararía los costos de construcción y operación del mismo, incluyendo los costos de eliminación de las cenizas y los costos de las posibles emanaciones traídas por el aire, con los beneficios que reportaría, como la reducción del uso de terrenos de relleno para los desperdicios sólidos.

   El enfoque costo-beneficio supone que se debe considerar tanto los beneficios como los costos de los programas y políticas ambientales. Esto, a menudo, coloca a los estudios de costo-beneficio en el centro de las controversias políticas sobre muchos asuntos ambientales. En los enfrentamientos políticos que caracterizan muchos de los problemas ambientales suelen constituirse grupos de personas cuyo mayor interés se concentra en los beneficios, así como grupos que principalmente se interesan por los costos. Los grupos ambientales se inclinan, normalmente, por los beneficios; los grupos de negocios se concentran, usualmente, en los costos.

   Hoy los grupos ambientalistas, que ayer dudaban de este enfoque, lo aceptan al comprender que pueden representar una mejor forma de defenderlos. La aceptación final a largo plazo de programas para proteger el ambiente depende de que las personas comprendan que sus costos merecen la pena. El enfoque de costo-beneficio, del tipo de mediación (trade-off) es la mejor manera de llevar a cabo esto.


Economía y Política

   Finalmente, es necesario analizar de forma abreviada el interrogante sobre cómo lograr una política ambiental efectiva en un ámbito de políticas altamente politizado. Las políticas ambientales no sólo afectan al entorno natural; también afectan a las personas. Esto significa que las decisiones políticas sobre el ambiente son el resultado de un proceso político, un proceso en el cual, al menos en los sistemas democráticos, las personas y los grupos se unen y pugnan por la influencia y el control, donde hay intereses en conflicto, cambios de coaliciones e intromisiones de tendencias. Las políticas que provienen de un proceso como este pueden tener poca relación con lo que se podría considerar como enfoques económicamente eficientes para los problemas particulares del ambiente. Muchas personas se han cuestionado incluso la misma idea de que un proceso político democrático pueda o deba luchar para producir políticas que sean eficientes en cierto sentido económico y técnico.

   Y entonces, ¿dónde se ubica el economista ambiental? ¿Para qué invertir tanto tiempo y energía en cuestionamientos de eficiencia y efectividad en los costos, cuando lo más probable es que el proceso político haga caso omiso de estas consideraciones y siga su propio camino? ¿Para qué preocuparse por incentivos económicos y eficiencia económica cuando "todo está politizado", como se dice comúnmente? La respuesta es que aunque se sabe que el mundo real es de compromiso y de poder, la mejor forma para que los científicos y economistas sirvan al proceso consiste en producir estudios que sean tan claros y objetivos como sea posible.

   El trabajo del político consiste en comprometerse o buscar ventaja; la función del científico consiste en suministrar la mejor información que pueda. Para los economistas, en efecto, esto significa estudios en los cuales la eficiencia económica represente un papel fundamental. Y mucho más que eso. Puesto que el tema prioritario del proceso de formulación de políticas es el de "quién obtiene qué", los economistas ambientales también deben abordar el interrogante de la distribución, de qué manera los problemas y las políticas ambientales afectan diferentes grupos dentro de la sociedad. También entra en el escenario el papel de los científicos y economistas que suministran información a los diseñadores de políticas sobre caminos alternativos de acción.

   Sin embargo, los economistas actuales no tienen derecho a lamentar su destino en los procesos de políticas ambientales. Si hay algo evidente es la creciente influencia de los economistas. Los procedimientos y los resultados del análisis de costo-beneficio se han aceptado con mayor amplitud en las arenas de las políticas públicas y en los tribunales que atienden los casos ambientales. Las nuevas iniciativas para el control de la contaminación, que incorporan principios de incentivos económicos, han sido adoptadas tanto en los niveles federales como en los estatales de los Estados Unidos. Esta es la mayor justificación para estudiar y comprender los fundamentos económicos de los análisis y de las políticas ambientales.




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