Los Residuos Domiciliarios
Por el Dr. Luis Fernández


Una de las características principales, de las postrimerías de este siglo, es la creciente y progresiva urbanización de las distintas regiones del planeta. Históricamente, las ciudades enfrentaron el complejo problema de qué hacer con los residuos que se generan como consecuencia de la actividad humana.

El hito que constituye la declaración pública de un estado de conciencia global, sobre este aspecto, fue la Conferencia de Desarrollo y Ambiente celebrada en Río de Janeiro a mediados de 1992 (Eco-Río'92).

La denominada Agenda 21 se refiere al manejo de los residuos sólidos urbanos en un capítulo especial. Los principios allí establecidos, si bien conocidos merecen destacarse:

 Minimización de la generación de residuos
 Maximización del reuso y reciclaje
 Métodos de disposición y tratamiento de residuos ambientalmente adecuados

Estos principios han tomado fuerza de ley en la mayoría de los países que integran la Comunidad Europea y Japón; o de reglamentos y/o recomendaciones oficiales en los Estados Unidos y Canadá.

En la actualidad, para su puesta en práctica se ha reconocido en dichos países una "escala jerárquica" que marca la secuencia de los procesos en un necesario sistema integral de manejo de los residuos sólidos urbanos.

Dicha escala es la siguiente:

1. Reducción
2. Reuso y reciclaje
3. Incineración
4. Relleno sanitario

Los elementos que los conforman están interrelacionados y los programas de gestión ambiental urbana no pueden prescindir de ninguno de los componentes que, deben ser diseñados para complementarse unos con otros.

En estas latitudes, la discusión está centrada en determinar cuál es el grado de aplicación de esta jerarquía, según las posibilidades de cada centro urbano. El esquema de jerarquías adoptado por los países desarrollados -que parece el ideal- no es fácilmente aplicable a la realidad latinoamérica, (las realidades en Latinoamérica son diferentes entre los países, y de modo aún más manifiesto dentro de cada uno de ellos). Sin embargo, comenzaron a elaborarse leyes específicas que pretenden imitar el sistema de jerarquías que existe en el primer mundo, y que toman los fundamentos que rigen en esas naciones.

Aunque el hecho de que se generen leyes es favorable y bienvenido, debería analizarse cuales son las posibilidades ciertas de transpolar ordenamientos jurídicos de una realidad a otra.

En el caso que las disposiciones sean copias o repitan situaciones de otros países, sin tener en cuenta la realidad local-, las leyes terminarán siendo incumplidas, (la capacidad de hacer cumplir las normas "enforcement" es un punto especialmente crítico).

En la Argentina habría que introducir este debate para discutir cuales son los programas posibles y que viabilidad tienen hoy en nuestro país estos principios mundialmente reconocidos.

Por ejemplo, la reducción en la generación de residuos, si bien ocupa el primer lugar en la escala jerárquica, no tiene su correlato en la práctica, ante la inexistencia de programas que fomenten en la sociedad el mandato de generar menos residuos.

Resulta paradójico plantearse estas metas cuando estamos superando los picos de generación de residuos y no está determinada la relación de aplicabilidad de leyes que establezcan jerarquías, con la realidad de la generación de residuos en el área metropolitana.

Respecto de los planes de reciclaje, habría que definir cuáles son las posibilidades concretas de aplicar programas masivos. Es necesario efectuar una exhaustiva evaluación previa para determinar que materiales recuperar, y generar paralelamente un mercado que produzca una demanda real de elementos que puedan ser reutilizados.

Pero lo cierto es que entre lo ideal y lo posible quedan muchas preguntas sin contestar: ¿Toda la basura es reciclable? ¿Es posible clasificar las casi 12 mil toneladas diarias de desechos que producen los habitantes del área metropolitana de Buenos Aires ? ¿Y quién hace ese trabajo? ¿el Estado? ¿las empresas?, ¿las amas de casa? ¿Todas las personas se comprometerían a participar activamente del proceso de reciclaje? y finalmente ¿hay un mercado dispuesto a adquirir esos productos?

Alrededor del reciclaje se han construido tantos mitos que es muy difícil llegar al fondo del asunto sin tropezar con una serie de cuestiones controvertidas. Y mientras muchos han reducido el debate del destino final de los residuos a una cuestión de reciclaje vs. relleno sanitario, hay experiencias que demuestran que existen salidas intermedias, combinando diferentes posibilidades.

Pero hay algo que queda descartado desde el vamos. Y es que el reciclaje sea una actividad rentable. Incluso los organismos y empresas que se dedican a esta actividad reconocen que en esta cuestión no hay ganancias en términos económicos, al menos por ahora.

Lo que ocurre es que el reciclaje, más allá de la rentabilidad -y de que es una forma de reducir la cantidad de basura-, se ha transformado en un medio para generar una nueva conciencia respecto de la problemática de los residuos urbanos. En la actualidad, la mayor parte de la basura que se genera en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires tiene como destino final los rellenos sanitarios del CEAMSE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado).

El organismo percibe 8,71 pesos + I.V.A. (u$s 8,71 más el 21% del Impuesto al Valor Agregado) por tonelada de residuos que se depositan en los rellenos sanitarios. Para implementar una alternativa complementaria a este método -incineración o reciclaje- los costos son notoriamente más elevados y por lo tanto encarecen los servicios que deben afrontar los municipios.

La recolección diferenciada para el reciclaje, por ejemplo, tiene un valor de entre tres y cuatro veces mayor que las tarifas por el servicio de recolección domiciliaria común, en tanto que los costos por incineración son varias veces superiores al relleno.

Otro interrogante a resolver se refiere a las alternativas de tratamiento de los residuos. La incineración es un camino posible en la Argentina. En principio pareciera que no están dadas las condiciones para adoptar esta metodología debido a la falta de definición respecto del destino final de las cenizas, los sitios para el tratamiento, y la ubicación de rellenos de seguridad para los residuos que produce este proceso de combustión.

Las críticas al método del relleno sanitario, y los lugares de disposición, fueron sistemáticas, pero ningún sistema integral de gestión de residuos sólidos urbanos puede prescindir de rellenos sanitarios. No hay dudas que los centros de disposición final deben brindar las condiciones necesarias de seguridad y eficacia.

Un adecuado manejo implica incorporación de tecnología y por lo tanto mayores costos económicos.

Se introduce un nuevo elementos en la polémica: ¿Quién financiará esto? ¿La sociedad está dispuesta a afrontar una mayor carga impositiva para financiar estos programas? ¿Los presupuestos municipales contemplarán mayores erogaciones para atender estas demandas?

Existe un desfasaje entre el reconocimiento de los principios, el mayor o menor peso en la definición de un esquema de jerarquías, y los hechos concretos. En los distintos centros urbanos pueden darse soluciones diferentes, de acuerdo a los condicionamientos concretos de cada programa, que posibiliten una mejor gestión de los residuos.

Estamos en un estadio anterior, distante de la realidad del primer mundo. La prioridad debe ser alcanzar una cobertura de los servicios de recolección, limpieza, barrido y asegurar una disposición final ambientalmente adecuada para el conjunto de la población, sin discriminación de estratos sociales.

Es importante recordar la alternativa de "las tres R". Reusar aquellos productos que pueden tener otra utilidad, como los envases de vidrio y las cajas; Reducir la cantidad de basura que se genera y, finalmente Reciclar un porcentaje de la misma. Tres alternativas que, combinadas pueden contribuir notablemente a mejorar el mundo en el que vivimos.

Según Montesquieu "la ley tiene un sentido universal que debe adaptarse a las condiciones impuestas por la tradición, la necesidad geográfica, las costumbres y las maneras de una nación". Un marco normativo que no se encuadre en un contexto social y cultural, seguramente será ignorado por las mayorías.

En cuanto al proyecto sobre gestión de residuos domiciliarios, con media sanción de la HCD (Honorable Cámara de Diputados de la Nación), motivador de las reflexiones expresadas "ut supra", el mismo genera algunos comentarios específicos:

a) Competencias ambientales:

La reforma constitucional de 1994 innovó el modelo distributivo de competencias en lo que hace a la cuestión ambiental, ya que si bien existe concurrencia de competencias federales y provinciales, no coinciden los atributos legislativos con los administrativos y jurisdiccionales.

En el reparto de las competencias, material y territorial, parece coherente que el estado nacional preserve la facultad de establecer los niveles mínimos o umbrales de protección ambiental (condiciones o parámetros objetivos de calidad ambiental) en virtud del artículo 41 de la Constitución Nacional.

Una lectura generosa y expansiva podría llevar a consagrar un derecho al ambiente absoluto y olvidar realizarlo de modo acorde con los demás preceptos constitucionales a fin de asegurarles "a todos" un ámbito de validez y efectividad.

La proclamación tan enfática de establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental implica colocar bajo el "paraguas" del artículo 41 toda actividad, o situación que de una u otra manera se relaciones en forma directa o indirecta con el ambiente, omitiendo reconocer las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas.

En tal sentido, "corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad, (C.S., 16/05/95).

La República Argentina se organiza bajo la forma de un sistema federal aceptando las tres órdenes de jurisdicciones: Nacional - Provincial - Municipal y repartiendo las competencias según las delegaciones expresas y taxativas contenidas en la Constitución Nacional, tanto para decir como para actuar el derecho (división de poderes).

La incorporación de la normativa ambiental presenta serios inconvenientes:

a) la distribución de competencias hecha por la Constitución Nacional;
b) el régimen federal adoptado con las tres jurisdicciones;
c) la división de poderes y
d) la afectación al uso y goce de los bienes del dominio público (nacional - provincial - municipal), o de los bienes del dominio privado.

La iniciativa, que cuenta con media sanción de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (expresa ciertas buenas intenciones y loables propósitos), excedería las competencias asignadas a la Nación al legislar sobre materias íntimamente relacionadas con el derecho urbanístico y el ordenamiento territorial y uso del suelo, aspectos históricamente reservados a la competencia provincial y/o municipal; sobre todo en el tema de residuos domiciliarios (normalmente de responsabilidad municipal por tratarse de un asunto eminentemente local y en cuya virtud les corresponde su manejo y gestión).


b) El problema de la definición:

La norma mencionada no delimita los residuos propiamente dichos de aquellas sustancias u objetos a reciclar o reusar (bienes económicos), lo cual es importante ya que esto determina el marco del régimen de manejo y el campo de aplicación de la ley proyectada.

En la legislación comparada, la determinación de que se enciente por residuo, (en particular en el campo del reciclaje o del reuso) es motivo de discusiones y polémicas tanto en sus aspectos objetivos como subjetivos y aún está en evolución.

Asimismo, no diferenciar entre los residuos domiciliarios, las condiciones físicas de los mismos (sólidos, semisólidos, líquidos, etc.) conlleva a una generalización inadecuada que no es la adoptada por la moderna legislación en la materia. En rigor, debería hablarse de residuos sólidos domiciliarios y excluir toda referencia que complique su interpretación.

Destaca la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, integrada por 29 naciones), que la gestión de residuos sólidos es extremadamente compleja atento a la dimensión económica del problema: los costos de una adecuada recolección, los costos del transporte y los costos de la disposición final de ellos.


Propuesta: Remitir el proyecto en consulta a todos aquellos actores públicos o privados, directamente relacionados con la iniciativa a fin de recabar sus opiniones o sugerencias : CEAMSE - Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable - Ministerio de Economía y Obras Públicas - Cámaras Empresariales, entre otros.



PRINCIPIOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA A OBSERVAR EN LA FORMULACIÓN DE NORMAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

Proyectar leyes de protección ambiental, así como sus respectivos reglamentos para asegurar su operatividad, constituye una delicada tarea que debe ser encarada con seriedad, so pena de asistir al fracaso de normas legales bien intencionadas, pero que no han tomado en cuenta sencillos principios de orden jurídico que, más que de una tarea de gabinete, nacen de la experiencia de años de ejercicio de tal actividad.

La determinación de esos principios, a los que se los ha identificado como de técnica legislativa, es motivo de la preocupación de este trabajo, que sólo pretende colaborar con aquellos llamados a ejercitar la admirable tarea de legislar.

Sin pretender agotar el ítem, seguidamente se enumeran los recaudos más comunes a tomar en consideración en el tema.

Es preciso que exista un glosario de definición de términos como parte integrante de la ley (aunque esté incluido en un anexo de la misma).

En el texto de la ley deben exponerse claramente las obligaciones a cargo de los administrados, lo que constituirá el régimen o sistema de dicha ley. Sus términos deben ser precisos y unívocos, a fin de facilitar su interpretación.

Debe evaluarse el régimen de responsabilidad a imprimirle a la ley. Si bien en nuestros sistemas jurídicos latinoamericanos, de tradición románica, el principio general de responsabilidad civil (donde abreva el derecho administrativo) es de corte subjetivo, cuando se legisle sobre cosas o sustancias que entrañen riesgo o peligro intrínseco, es aconsejable optar por el criterio de responsabilidad objetiva, que dimana de la teoría del riesgo creado por el agente.

Es imprescindible la identificación de los sujetos a quienes alcanzarán las sanciones por incumplimiento del régimen legal, así como la mención expresa de las penalidades por dicho incumplimiento (por ejemplo, multas de $ .......... a $ ........... ). No hay que olvidar que la facultad de crear penas corresponde a la órbita del Poder Legislativo. Si lo hiciere al Poder Ejecutivo, ello podría ser tachado de inconstitucional.

La tipificación de las distintas conductas antijurídicas, respetando el marco expresado en los puntos 2. y 4., puede hacerse a través del decreto reglamentario. Hay que recordar que en el derecho contravencional administrativo, al igual que en el derecho penal, se exige el requisito de la tipicidad para la incriminación de las conductas no deseadas. No obstante y para evitar confusiones, conviene aclarar que, en materia de legislación penal y a diferencia de lo que sostenemos en el ámbito administrativo, la tipificación de conductas es privativa del Poder Legislativo (en este caso Nacional).

En la formulación de la ley no debe descuidarse el aspecto técnico; a mayor aclaración, cabe mencionar que la conducta que se capte debe ser técnicamente posible. El hecho técnico es presupuesto necesario de toda formulación jurídica y no al revés.

Una buena ley debe designar la autoridad de aplicación de la misma. Esta autoridad de aplicación debe ser local (inmediatez para efectuar el contralor y la comprobación de infracciones), debe estar técnicamente dotada en materia de equipamiento necesario para el cumplimiento de sus funciones (laboratorios, equipos de campo, movilidad) y de igual forma en cuanto a capacidad de sus inspectores y analistas (suficiente número de los mismos, titulación profesional o técnica, programas de capacitación, realización de simulacros, etc).

La autoridad de aplicación debe poseer un reglamento detallado del procedimiento sumarial-contravencional. En él, se expondrán los principios de fondo que informan la materia y su correlación procedimental.

Es un error generalizado incluir normas penales en una ley de este tipo. En caso de necesitarse legislación de apoyo de tipo penal, el Poder Legislativo Nacional deberá modificar el Código Penal por una ley separada.

En este supuesto, se deberá evitar cometer errores doctrinarios, como incluir en las figuras penales institutos ajenos a la materia, tales como la responsabilidad de tipo indirecta o refleja, propia del derechos civil y administrativo. Es también inconveniente sancionar penalmente conductas culposas, aconsejándose captar sólo las dolosas.

La defensa de los intereses difusos, (derechos de incidencia colectiva), si bien resulta deseable, puede llevar a prolongados trámites legislativos. Desde ya que un procedimiento legislativo correcto en esta materia implica la captación del tema, amén del texto constitucional, subsiguientemente en el Código Civil, Código Penal, los respectivos Códigos de Procedimientos y la legislación básica referida al derecho administrativo.

Una solución alternativa la brinda directamente el derecho administrativo, En una ley de protección del ambiente puede responsabilizarse, solidaria y objetivamente, a los causantes del daño ambiental, imponiéndoles el deber de restaurar el ambiente dañado. Como es sabido que las obligaciones de hacer no puede ejecutarse coercitivamente, la ley preverá que la tarea de restauración del ambiente dañado la efectúa subsidiariamente la autoridad de aplicación y repita de los causantes los gastos que la tarea le insuma (ejecutables judicialmente por un procedimiento similar a la vía de apremio). Esto se complementa con un sistema de fianzas obligatorias asegurativas del cobro. Cabe aclarar que lo reseñado es de aplicación independiente al sistema contravencional ya expuesto en puntos anteriores.

Resta efectuar una recomendación respecto del juzgamiento administrativo de las contravenciones. Por ser éste un tema de difícil solución, si la autoridad de aplicación no está capacitada para desempeñarlo, se aconseja la creación de tribunales ambientales especializados.

Por último, toda ley de esta especie debe prever la revisión de sus sentencias administrativas en materia contravencional por parte de un tribunal de justicia, cuya actividad será reclamada por vía recursiva, evitando así futuras tachas de inconstitucionalidad.







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