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   Edición 82 / Enero - Febrero del 2002

Columnistas


El Banco Mundial y el Documento Sobre la
Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP):
Ideas Fallidas y Experiencias Fracasadas


Por Shalmali Guttal
Alejandro Bendana y
Helen Wanguza (*)

S.Guttal@focusweb.org

Panamá


Ottawa, 16 de noviembre del 2001


Jubilee South, Focus on the Global South, AWEPON, y el Centro de Estudios Internacionales con el apoyo del Consejo Mundial de Iglesias


Antecedentes

El Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) declararon que la estrategia y el proceso del ERP diferían de su anterior marco de préstamos para países bajo la jurisdicción económica de la Agencia Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial. Se dice que los ERP reemplazaron al anterior Documento Tripartita sobre el Marco de Políticas (PFP por sus siglas en inglés) establecido entre el FMI, el Banco Mundial y el gobierno de un país para préstamos "blandos" (concesionarios). Originalmente concebido en el contexto de la iniciativa para el alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME o HIPC por sus siglas en inglés), los ERP se ven ahora como el elemento central para el diálogo y las negociaciones sobre políticas en todos los países que reciben financiamiento concesionario del BM/FMI.


El ERP es un documento que, en teoría, está preparado por el gobierno del país y la sociedad civil, incluidos los pobres-todo bajo la supervisión de los equipos del Banco y del Fondo. Trabajando en asociación, se dice que los actores analizan la incidencia, naturaleza y causas de la pobreza de un país, quiénes son los pobres y definen estrategias para superar la pobreza con políticas especificadas y metas en el gasto. Lo supuestamente nuevo es el objetivo de lograr una estrategia que se "genere y sobre la cual haya apropiación al nivel local" y que se desarrolle a través de un "amplio diálogo participativo" enfocado en los niveles micro y macro de la formulación de políticas.

Asimismo, el proceso del ERP debería "promover la rendición de cuentas por parte de los gobiernos hacia sus propios pueblos y electorado doméstico más que hacia las fuentes de financiamiento externas" de manera que "los pobres se conviertan en participantes activos y no sólo sean receptores pasivos".


Una consulta Sur-Sur

Para comprobar si la teoría concordaba con la realidad después de casi dos años de práctica, Jubilee South, Focus on the Global South (Bangkok), AWEPON (Kampala) y el Centro de Estudios Internacionales (Managua) organizaron, con el apoyo del Consejo Mundial de Iglesias, una serie de estudios regionales y de país de los procesos del ERP en África, Asia y América Latina.

Las conclusiones preliminares que se presentan aquí se basan en talleres celebrados en cada uno de los tres continentes y que incluyen estudios detallados y discusiones sobre una amplia gama de temas con los principales actores implicados.


CONCLUSIONES

Continuidad más que cambio

1. En nombre de la reducción de la pobreza, el Banco Mundial y el FMI buscan ampliar la base para mantener los planes de ajuste estructural conducidos desde afuera. Nuestro análisis de los procesos del ERP como tal, confirma las dudas preexistentes en cuanto a sí estos procesos representaban cambios fundamentales en los programas y las ideas del Banco y del Fondo. En cada caso examinado, el elemento más importante de los ERP o de los ERP provisorios concebidos, son las matrices de políticas obligatorias. Estas orientaciones detallan la ya estandarizada variedad de reformas a las políticas del Banco y del Fondo incluida la liberalización, la privatización, la reforma fiscal y administrativa, el manejo de los activos. La lucha contra la pobreza se convierte en la justificación más reciente para las viejas recetas encaminadas a aumentar la apertura general del "país anfitrión" hacia los actores económicos externos y las reglas del libre mercado.

2. El Servicio del FMI para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (PRGF por sus siglas en inglés) habla de préstamos concesionarios con un enfoque explícito en la reducción de la pobreza en el contexto de una estrategia orientada hacia el crecimiento. Lo que esto significó en la práctica fue que mientras varios actores nacionales tenían la libertad de discutir la elaboración del mapa de la pobreza, era obvio que el documento final no podía salirse del marco de "crecimiento" del libre mercado neoliberal que rige las "políticas económicas generales".

3. Los participantes cuestionaron si los viejos modelos y políticas sobre el crecimiento permiten una verdadera reducción de la pobreza, sin mencionar la meta para eliminar la pobreza establecida en la Cumbre Social Mundial. Muchos vieron los ERP como un ajuste modelo (más que una corrección fundamental) para asegurar una mejor administración de la pobreza y logros en las relaciones públicas a la luz de tantas críticas justificadas y evidencia acumulada durante la última década. Los críticos señalaron las metas de gasto y déficit -las que de hecho generan desempleo. También se dieron múltiples ejemplos de cómo las recetas estandarizadas-la privatización, las liberalizaciones de la ley de inversiones, la promoción del comercio, y la comercialización de la tierra y los recursos en general-reducían los niveles de vida y el acceso a los bienes básicos.

4. La obsesión con las proyecciones de crecimiento sigue siendo descaradamente dominante en las ideas del BM-FMI sobre el alivio de la pobreza. La investigación presentada en los talleres indica que el crecimiento y la reducción de la pobreza no marcharon de la mano, un hecho atribuible al modelo en sí y no a unas deficiencias administrativas que admiten corrección. En última instancia los programas están dirigidos hacia el logro del mayor crecimiento posible lo que no es necesariamente igual a lograr la más alta reducción posible de la pobreza. Los participantes enfatizaron que aunque un alto crecimiento o simplemente un crecimiento (si este fuese el objetivo final) puede tomar la forma de indicadores sociales mejorados, no aborda la inequidad, las crecientes diferencias entre ricos y pobres, y a menudo conduce a algunos sectores a una pobreza más profunda incluido el empleo indigno.

5. Reducir la discusión sobre la pobreza al alivio de la misma en lugar del modelo de desarrollo y la globalización puede ser intencionalmente engañoso. Hay una serie de elementos que no están incluidos en los ERP porque no encajan dentro de los parámetros neoliberales obligatorios. Las políticas y las medidas políticas que se mencionan -indispensables en muchos casos para una efectiva reducción de la pobreza y la inequidad- incluyen la reforma de la tenencia de la tierra y la reforma agraria, la tributación progresiva, el apoyo a los mercados domésticos y su protección, la soberanía alimentaria, la protección del ambiente y de la mano de obra frente a los inversionistas, garantías de derechos y prestaciones sociales, y otras formas de protección gubernamental frente al libre mercado.

En la mayoría de los ERP provisorios y los ERP oficiales, estos elementos ni siquiera estaban presentes en el diagnóstico, y si el diagnóstico de la pobreza está incorrecto, así también lo estará la estrategia que de éste surja.
Es por ello que consideramos que las matrices de políticas que aparecen en la mayoría de los procesos del ERP raras veces muestran una conexión demostrable con la reducción de la pobreza en sí.

6. En resumidas cuentas, la lógica del ajuste estructural y las matrices de políticas siguen esencialmente iguales. Hasta tanto los ERP y los ERP provisorios se mantengan leales a esas matrices, la pobreza continuará y de hecho sólo aumentará. Las evaluaciones realizadas dentro del proceso de la Iniciativa de Revisión Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI) y en otras partes, subrayan esta afirmación al igual que lo hacen los testimonios de las organizaciones de base. Sin embargo, el FMI/BM rechazan y desestiman cualquiera de estas conclusiones incluidas las expresadas por los pobres, todo lo cual contradice los supuestos objetivos de reducción de la pobreza, sin mencionar lo que se dice sobre la transparencia, la propiedad nacional y la amplia participación. Bajo el pretexto de reforma, se evidencia un peligroso intento por seguir profundizando procesos económicos socialmente nocivos. Aunque el BM-FMI sostendrán que ellos y los ERP están abiertos a modificaciones y mejoras, las matrices de políticas macroeconómicas continúan siendo no negociables.

7. Algunos funcionarios del BM/FMI presentan una disposición a "aprender haciendo" y hacen correcciones metodológicas en el camino, pero se añade insulto a la injuria cuando el aprendizaje se hace a expensas de los pueblos y las naciones que se toman como terreno de prueba para imponer modas cambiantes y fundamentalismos económicos invariables que emanan de Washington y la llamada comunidad donante con el acompañamiento de ONG internacionales que tienen buenas pero mal dirigidas intenciones. Y lo que es aun peor, el llamado proceso de aprendizaje sigue a expensas de los países del tercer mundo cuyos pueblos y economías sufren como terrenos de prueba para la comunidad donante dirigida por Washington.


Apropiación

8. Al asesorar a los gobiernos sobre la preparación del ERP, las misiones del Banco y del Fondo llegan preparadas con sus perspectivas sobre la situación de pobreza del país, su análisis sobre los obstáculos que éste enfrenta para su crecimiento económico, su menú de opciones en materia de políticas, y sus opiniones sobre cómo movilizar recursos para el ERP, incluida la ayuda externa de los donantes. Estas perspectivas constituyen el marco de referencia general para la discusión entre las misiones y el gobierno sobre el contenido del ERP. La apropiación en ese contexto se reduce a la invitación de un hermano mayor adinerado a los gobiernos nacionales y a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) hambrientos de recursos para que estampen su firma.

9. Las afirmaciones sobre la propiedad nacional y el alineamiento con los planes nacionales se confunden aun más por la participación y la micro gestión del proceso del ERP por parte del Banco y el Fondo. Al dejar de lado los procesos y estrategias de desarrollo preexistentes, los ERP resultaron a menudo en una mayor concentración del poder y de la administración en manos del FMI/BM. Al descubrir una recién encontrada habilidad, el personal del Fondo brindaba asesoría en materia de políticas sobre la gestión fiscal, las reformas estructurales y políticas macroeconómicas prudentes "enfocadas en la pobreza- en esencia, más de lo mismo. Con un poco más de imaginación, el personal del Banco ofrecía la sabiduría generada por Washington sobre el diseño y costos de la estrategia para la reducción de la pobreza, las estrategias sectoriales, las reformas institucionales, la buena gobernabilidad, las redes de seguridad social, el desarrollo del sector privado, etc.

10. No hay "apropiación nacional" del proceso de toma de decisiones, lo que equivale a decir que la propiedad y el control eventual son externos. Una vez listo, un ERP (o ERP provisorio) tiene que ser evaluado de manera conjunta por el personal del Banco y el Fondo antes de su presentación ante sus respectivas juntas para su aprobación. Aunque abundaban las afirmaciones de que el ERP y el ERP provisorio, y los planes nacionales los formulaban los propios países, en la mayoría de los casos la política ambiental estaba y está tan dominada por el Banco Mundial y el FMI, los bancos de desarrollo regionales y el PNUD, que relativamente no importa quién redacte físicamente los documentos sobre políticas. La mayoría de los ERP se están elaborando con una notable similitud en sus análisis y recomendaciones en materia de pobreza- algo que no sorprende ni a críticos ni a defensores.


Condicionalidad y alivio de la deuda

11. Los ERP tienen serias implicaciones para la soberanía económica de los países con bajos ingresos o de aquellos que enfrentan serias crisis financieras. El FMI/BM ahora cuenta con un nueva "ventaja" en su relación con los países que necesitan del alivio de la deuda y de préstamos concesionarios. Al haber designado a más de 70 países como "elegibles" para el alivio de la deuda una vez que satisfacen una larga lista de requisitos, la lista se alargó al agregar como condición adicional la preparación del ERP.

12. Los Donantes y muchos ONG respaldaron en un inicio la noción de "asegurar" que "los ahorros del alivio de la deuda" pudieran beneficiar a los pobres. En la práctica, las OSC y los gobiernos se quejaron, por diferentes motivos, de que las dos dinámicas-- el alivio de la pobreza y el alivio de la deuda- se entrelazaron, se confundieron totalmente y estaban sujetas a diferentes expectativas. Las OSC que consideraban la deuda como ilegítima argumentaron que no podían ponerse condiciones para la cancelación de la deuda y que sólo la sociedad civil debía imponer condiciones.

13. Varios gobiernos utilizaron la fecha límite como una excusa para minimizar el proceso de consulta y participación, diciendo que no había suficiente tiempo para asegurar la participación y al mismo tiempo cumplir con las estrictas demandas del programa de Washington. En algunos casos, fue tanta la prisa que las Instituciones de Financiamiento Internacionales (IFI) simplemente se encargaron de redactar los ERP de una manera que fuera aprobada por las juntas en Washington. Sin un acuerdo PRGF, el punto de culminación de la iniciativa HIPC se pospone hasta fechas que se desconocen y así también el alivio de la deuda por parte de la mayoría de los miembros del Club de París.

14. La lógica del alivio de la deuda por un corto plazo bajo la iniciativa HIPC se adelantó a la posibilidad general y a más largo plazo de una revisión participativa a gran escala de la pobreza. Dada su abrumadora dependencia al FMI/BM, los gobiernos que forman parte de la iniciativa HIPC así como los que no forman parte, se sintieron obligados a seguir la receta y los pasos obligatorios de consultas con la sociedad civil por lo cual las OSC supuestamente debían sentirse agradecidas. Por este y otros motivos, la mayoría de los consultados llegaron a la conclusión de que el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza (HIPC y ERP) deberían desvincularse de manera pragmática.


Participación

15. No hay una comprensión común sobre el significado de sociedad civil, consulta, propiedad y participación. Los ERP no se basan en una genuina participación o apropiación por parte de los pobres. La preocupación está más bien en la apariencia de participación basada en la necesidad de legitimar y modernizar el paradigma neoliberal.

16. Los conceptos de participación de las IFI tenían tendencia a una estrechez uniforme. En general, la participación como se concibió originalmente, se traduce en una invitación a ciertos organismos no gubernamentales (ONG) a que ofrezcan sus perspectivas sobre un documento preparado con anticipación. En los casos en que las consultas se llevaron al campo, la interpretación de esas perspectivas tenía tendencia a ser un ejercicio selectivo cargado de valores. En la mayoría de los casos, la incapacidad de traducir de manera adecuada estas perspectivas en acciones de políticas -sin mencionar idiomas locales- aseguró que los pobres y sus organizaciones se mantuvieran ajenos a las discusiones.

17. En la mayoría de los casos, los tiempos límite impuestos por Washington impidieron cualquier proceso de participación y transparencia significativo. A los gobiernos que exigían créditos concesionarios multilaterales o el alivio de la deuda bajo la iniciativa HIPC, Washington les dijo que prepararan rápidamente un ERP provisorio para su consideración por parte de la junta del Fondo y el Banco.

18. La participación de arriba hacia abajo promovida desde fuera, consistía en la participación de ciertas OSC en reuniones seleccionadas con parámetros preseleccionados para discutir planes ya existentes. Fuera de las ciudades capitales, la participación a menudo se dio en talleres y en la cooptación sutil dada la urgencia de la programación, la falta de preparación y la disparidad de la información. Los representantes de las OSC se quejaron de no haber tenido ni el tiempo ni la información suficientes para consultar a su membresía.

19. Los fracasos metodológicos vinieron a enfatizar aún más la falta de compromiso por parte de las IFI-y usualmente del Gobierno- con un proceso participativo real. Las mismas presiones también minaron cualquier esfuerzo serio para construir nuevas relaciones entre la sociedad civil y el gobierno. Las autoridades locales también reportaron su marginación. En varios casos las OSC abandonaron virtualmente el proceso oficial y realizaron su propio proceso de consulta. Sin embargo, mientras que los ejercicios oficiales apresurados alrededor del ERP contradicen la noción de apropiación pública, los paralelos asumen de manera consciente el riesgo de generar recomendaciones que no aparecerían en el documento oficial del ERP. En última instancia, casi todos los gobiernos estaban más interesados en escuchar a las IFI que a los grupos de interés locales los que, por lo general, entraron a las discusiones después de que el documento base ya se había elaborado.


Conclusiones: El precio del "compromiso"

20. En algunos países los ERP parecen abrir un espacio para que las OSC comprometan a sus gobiernos y al sector privado, y para que puedan lidiar directamente con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, otras OSC señalaron que el compromiso o "ganar espacio en la mesa" no era un fin en sí mismo sino que implicaba una solución de compromiso en la que el gobierno y las IFI ganarían a través de la muy deseada imagen del apoyo ciudadano para sus estrategias. Pero desde el punto de vista de las OSC más cercanas a los intereses de los pobres, el verdadero asunto era si ese espacio podía usarse de manera eficaz para cuestionar el ajuste estructural y la injusticia estructural y global.

Otra pregunta planteada con insistencia en los diferentes talleres fue si las OSC están de manera consciente o inconsciente desviando los escasos recursos humanos y organizativos del trabajo fundamental de desarrollo y movilización o enviando señales confusas en cuanto a cuál es su posición con respecto a la globalización impulsada por las corporaciones.

21. Donde las agrupaciones de la sociedad civil han alcanzado un cierto grado de madurez, su incidencia atraviesa un amplio espectro de temas y muy a menudo incluye la propugnación de políticas que directamente cuestionan las prescritas por el FMI y el Banco Mundial. Muchos llegaron a la conclusión que donde los gobiernos se unieron al FMI/BM para convertir las recetas sobre reformas económicas en un asunto no negociable, carecía de sentido la posibilidad de participación genuina, consulta amplia, apropiación ciudadana e incluso proceso democrático.

22. En varios países, los donantes y algunos ONG internacionales señalaron la "ausencia de la sociedad civil" como un importante obstáculo para el desarrollo y para un proceso de consulta y participación reales. De lo que realmente están hablando es de la ausencia de las OSC o de los ONG que ya están familiarizados con el vocabulario formal del desarrollo, como participación, planificación, reducción de la pobreza, sostenibilidad y buena gobernabilidad, o que se les puede enseñar. A menudo, a las agrupaciones que plantean la necesidad de un pensamiento y una acción alternativos, no se les consideraría lo suficientemente "civiles".

En prácticamente cada discusión importante reportada, el asunto parecía ser si los recursos y el tiempo invertido por las OSC no se estaban desviando de tareas más urgentes, a medida que los ONG se entretenían y se distraían con una nueva moda que eventualmente demostró ser un ardid en relaciones públicas de las IFI, como muchos consideran ahora que fue la HIPC. Otras OSC informaron haber recibido presiones por parte de sus donantes y socios europeos para "participar" o correr el riesgo de perder el financiamiento.

23. Las IFI, los donantes y algunos ONG internacionales, al hacer visibles esfuerzos por fortalecer la capacidad y las instituciones, intentan dar nueva forma a los procesos de toma de decisiones en varios países. Ese proceso, sin embargo, está lejos de ser -y podría ir contra- una genuina democratización y estrategias y esfuerzos de apoderamiento. Entre más amplia la brecha entre las estructuras de formulación de políticas y el reconocimiento del impacto de las políticas entre los ONG participantes y las organizaciones con base en la comunidad (OBC) no participantes, mayores las divisiones dentro de la sociedad civil y más fácil para el Banco impulsar sus programas. Aunque los ERP podrían contribuir a mejorar la rendición de cuentas y transparencia de los gobiernos, no pueden sustituir -como tampoco puede hacerlo la incidencia-, la movilización u organización de las bases

24. El compromiso alrededor del ERP no es un fin en sí mismo. Eventualmente tiene que juzgarse en términos de si el actual modelo de análisis y reducción de la pobreza diseñado por el donante, da lugar a uno que sea de propiedad nacional y social, particularmente en lo que respecta a las decisiones sobre las opciones de política macroeconómica y la consideración de las causas de la pobreza que son externas al país, incluidos los factores sistémicos que no libran a los donantes, a los acreedores, a las políticas comerciales y a las corporaciones multinacionales.

Los participantes cuestionaron si en realidad el crecimiento tenía que darse antes del alivio de la pobreza y si de hecho el modelo de crecimiento (por lo general orientado hacia las exportaciones) no era también uno que reproducía la pobreza, en particular dadas las medidas estructurales y de política: Privatización (particularmente la privatización de los servicios básicos como el agua potable), la liberalización del comercio, los esquemas de recuperación de costos para la salud y la educación, el retiro de las garantías o subsidios que protegen a algunos de los más vulnerables, el desmantelamiento de las prestaciones y de los derechos laborales y sociales, la dependencia en la atracción de inversiones extranjeras, etc.).
Ese modelo de crecimiento, compartido por la mayoría de los gobiernos, responde a las perspectivas de globalización de las IFI y de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y no a las de los pobres que están más interesados en la distribución del ingreso, los asuntos de la tierra y la equidad en las relaciones de poder domésticas y, cada vez más, internacionales.

25. Las OSC y las asociaciones religiosas, en particular, expresaron su preocupación sobre los ERP como un contundente intento por parte de las IFI de integrar el desarrollo alternativo (participación, sociedad civil, propiedad nacional, preocupación por la pobreza) e incluso los valores espirituales en sus discursos y estructuras tradicionales. Esto plantea un reto claro para los componentes originales. Existe, en primer lugar, un peligro evidente en el lenguaje que se utiliza para legitimar y justificar la continuación de políticas y marcos políticos fallidos que crean pobreza. Este peligro plantea la necesidad de desmitificar y poner al descubierto el uso perverso de los conceptos, como un paso indispensable hacia la recuperación de su significado democrático original y de su contenido social.

Aunque los funcionarios del FMI y del Banco podrían afirmar con sinceridad que comparten los mismos valores que sus críticos, la aseveración carece de sentido hasta tanto esos valores no se operativicen en las instituciones y las políticas.

26. Desde el punto de vista político, los ERP y la participación de las IFI al nivel de la sociedad civil parecen estar alimentando una gradual pero creciente segregación de las sociedades locales/nacionales entre las que pueden y las que no pueden participar en las negociaciones sobre la pobreza y la planificación para el desarrollo. Grandes cantidades de personas -particularmente aquellas que viven en condiciones difíciles o han sido marginadas social y políticamente por largos periodos de tiempo- están alienadas de los procesos de toma de decisiones que afectan profundamente sus medios de vida y su futuro. Esto a su vez, erosiona las capacidades políticas locales de representación, negociación e incidencia con raíces sociales.

Para muchos, los ERP constituyen un obstáculo para el desarrollo y la democratización. Al crear confusión y dispersión, falsas estrategias de reducción de la pobreza van a interferir con la construcción de la voluntad, la conciencia y la capacidad colectivas, indispensables para identificar y resistir las relaciones desiguales de poder a nivel nacional y global que son la verdadera raíz de la pobreza, el empobrecimiento (y el enriquecimiento). @


(*) Por Shalmali Guttal, S.Guttal@focusweb.org, Focus on the Global South; Alejandro Bendana, pedro47@aol.com, Jubilee South, y Helen Wanguza, awepon@africaonline.co.ug


 

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