Área: Prevención de emergencias ambientales

Título: Identificación preliminar de problemas vinculados al riesgo de accidentes químicos ampliados en el polo petroquímico de Dock Sud, Partido de Avellaneda.

Localización: Ubicada en el Partido de Avellaneda, Provincia de Buenos Aires; la localidad de Dock Sud, se encuentra a 4 Km del centro de la Ciudad de Buenos Aires - Plaza de Mayo- y está limitada por el Río de la Plata, el arroyo Sarandí el Río Matanza - Riachuelo y el Canal Dock Sud. Cuenta con un total de 23.717 habitantes, que representan un 7% de los habitantes del partido. En su interior, alberga dos zonas diferenciables por su actividad: el puerto y la zona industrial. En el polo industrial según la Prefectura Naval, se calculan 4.500 personas entre la población estable y laboral. (PNA: PEMADOC)

Si bien se trata de una zona donde los problemas de contaminación y degradación ambiental son importantes, en nuestro trabajo de investigación focalizamos en el potencial de riesgo de desastre tecnológico: "accidentes químicos ampliados" (Freitas, et al 1995) de origen industrial. Los aspectos crónicos de degradación y contaminación los consideramos "condiciones inseguras" que hacen al "desastre cotidiano" (Blaikie et al: 1998) y contribuyen a aumentar la vulnerabilidad frente al potencial desastre.

Con fines analíticos se pueden distinguir cuatro componentes del riesgo:

• La peligrosidad, en este caso vinculada al potencial peligroso que representan las sustancias (materias primas y productos) que se manejan en el polo tanto en los procesos productivos como en el transporte y almacenamiento;
• La exposición, refiere a la distribución en el territorio de infraestructura, bienes y personas que pueden ser afectados en caso de un accidente. La infraestructura en casos como el de los ductos forma parte a su vez de la peligrosidad, en la medida en que además de la posibilidad de verse afectados, pueden ser los orígenes (o contribuir a agravar) una situación de accidente;
• La vulnerabilidad, refiere a las condiciones socioeconómicas antecedentes entendidas como capacidades diferenciales (incluye aspectos económicos, culturales, institucionales, normativos, de salud, etc.). El vincular la situación socioeconómica antecedente con las peligrosidades permite, por una parte, realizar un diagnóstico de los límites y oportunidades que ofrece tal situación en el momento de hacer frente a un evento catastrófico; y por otra, analizar la forma en que tales condiciones contribuyen o no a conformar el riesgo;
• La incertidumbre considera dimensiones que refieren a la complejidad inherente a los riesgos actuales. Introduce la problemática de la tensión entre epistemología y política a partir de reconocer los límites que tiene el conocimiento científico para dar cuenta de algunos riesgos, sus causas y sus consecuencias, y admite la necesidad de tomar decisiones urgentes en un escenario de diversos y altos valores en juego (Funtowicz, et al 1993). Las decisiones que se toman ya no cuentan con la infalibilidad que otorgaba el paradigma de la ciencia moderna en el que se planteaba la síntesis entre la verdad y el bien. Esto deja al desnudo el carácter valorativo de las decisiones políticas y obliga, en miras a obtener legitimidad, a reformular los mecanismos de toma de decisiones. La incertidumbre atañe entonces a los procesos de toma de decisión, a los modelos de gestión y a las instituciones involucrados en ellos.

Desde esta perspectiva, el riesgo tecnológico no se considera un potencial aislado de su contexto (esta es la forma en que tratamos analíticamente a la peligrosidad), sino que es expresión y parte de un proceso socio económico.

El concepto de accidentes químicos ampliados que trabajan Freitas y Porto, también ofrece elementos en este sentido, ya que considera la situación socio política y ambiental como una componente del riesgo que actúa tanto en la configuración del mismo como en la amplificación o disminución del impacto en caso de accidentes.

Reconocer estos distintos componentes del riesgo permite abordar al polo petroquímico como un complejo socio-técnico, es decir, evitando el reduccionismo de asociar el riesgo meramente a sus dimensiones científico técnicas. La incorporación de dimensiones socio políticas, da lugar a una visión más compleja de este problema complejo y ubica la reflexión de las soluciones posibles en el marco de procesos de gestión que involucren e integren ambos aspectos.

La superficie estimada del área industrial de Dock Sud es de 210 ha, se trata de una zona con una alta concentración de industrias químicas y petroquímicas instaladas, donde al mismo tiempo tiene lugar una importante operatoria portuaria y de transporte terrestre de sustancias químicas, lo que constituye una amenaza a la seguridad pública.

Según el informe de B&C (1996) se identificaron en Dock Sud más de 200 sustancias químicas asociadas con las actividades de proceso (actividades rutinarias de fabricación), transferencia y transporte (ingreso al área de camiones, barcos, ferrocarril y tuberías) y almacenaje (tanques subterráneos y/o superficiales). Según la PNA, la capacidad de almacenamiento de sustancias y productos en el polo, se estima en 1.500.000 metros cúbicos. (PNA: PEMADOC)

La situación de este polo petroquímico puede ser definida como de riesgo en la medida en que, en caso de ocurrir accidentes químicos, existen (según su nivel de importancia) posibilidades de afectar tanto a instalaciones, viviendas e infraestructura urbana, como a población local y no local y al ambiente. A su vez, su configuración está atravesada por lógicas institucionales, económicas, normativas, culturales y políticas que se deben tener en cuenta al momento de diagnosticar las oportunidades y limitaciones que ofrece la situación en conjunto para su solución o gestión.

Nuestro tratamiento del problema, asume que el riesgo de accidente químico ampliado en Dock Sud es una situación creada de difícil vuelta atrás, es decir, no consideramos la alternativa de la erradicación del polo (lo cual puede ser legítimamente planteado como una solución). En cambio, avanzamos y acotamos la reflexión a las "capacidades" (límites y oportunidades) institucionales de gestionar el riesgo.

Por gestión de riesgo entendemos a las estrategias que buscan reducir la probabilidad de ocurrencia de accidentes, y prever la limitación de los impactos en caso de que ocurran, a partir de una perspectiva que prioriza la mitigación, es decir, la prevención y la preparación. Al mismo tiempo, entendemos por gestión urbana a la actividad político-técnica que involucra procesos orientados a articular recursos (humanos, financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad tanto en su dimensión física como social (Pirez, 1994).

Considerar al riesgo como objeto de gestión, implica su incorporación en los procesos globales de planificación del desarrollo. En el ámbito urbano, significa que se considere como una componente constitutiva de las distintas áreas de la gestión (obras públicas, transporte, salud, vivienda, etc). " (Barrenechea, et al 1998)

Una vez que definimos al polo petroquímico como un riesgo de accidente químico ampliado, y a los fines de ofrecer un aporte a las comisiones de trabajo del Programa de Cooperación Legislativa del Convenio AMBA, pasamos a enumerar algunos de los problemas identificados en el transcurso de nuestra investigación.

No existen diagnósticos del área de Dock Sud que lo aborden desde la perspectiva del riesgo tecnológico y que considere las distintas dimensiones que lo componen. El informe más completo que hemos identificado es el de B&C (1996) que de todas maneras tiene un abordaje que privilegia los aspectos de peligrosidad y degradación ambiental. Al momento de realizar consultas a organismos públicos, notamos que se reconoce la existencia y gravedad del riesgo implicado en el polo, pero no se cuenta con elementos diagnósticos acabados.

La PNA ha realizado un informe sobre el área indicando los establecimientos instalados por rama de actividad, su capacidad de almacenamiento, y el tipo de sustancias que manejan. Este informe también considera la problemática del transporte dando cuenta de las rutas de acceso. Si bien se trata de un instrumento importante, es de carácter descriptivo y no incluye hipótesis de riesgo que tomen en cuenta el potencial peligroso del área en su conjunto y en funcionamiento. (PNA: Informe general sobre Dock Sud)

En cuanto al acceso a la información, existen serias dificultades para acceder a información sobre este riesgo ya que se trata de un tema con alto grado de conflictividad y por lo tanto se maneja con absoluta reserva. Esta situación contribuye a aumentar la incertidumbre en la toma de decisiones.

Podemos reconocer dos ámbitos diferenciados y no suficientemente integrados en la gestión del riesgo de accidentes químicos ampliados.

El ámbito privado, perímetro interno de las industrias, donde se toman medidas de seguridad industrial y de acuerdo a las normativas, ( ) se debe contar con planes de emergencia que contemplen las principales hipótesis de riesgo de cada establecimiento y lineamientos operativos para la respuesta.

El ámbito público, en el que encontramos que el momento más ligado a la prevención como es la gestión urbana y el ordenamiento territorial, se parte de la falta de entidad del problema como tal. Aunque se toman medidas tangenciales al momento de considerar la problemática ambiental, entendemos que el riesgo implicado merece ser abordado en su especificidad.

Debemos decir que funciona en el Polo un Comité Interindustrial que se propone como un ámbito de articulación entre las industrias y algunos organismos públicos encargados de la respuesta como es el caso de la Prefectura Naval de Dock Sud. A partir de allí se cuenta con el Plan de Emergencias Mayores y Apoyo del Área del Puerto de Dock Sud (PEMA DOCK) que involucra a los organismos de respuesta como la Prefectura, los Bomberos LA Junta Municipal de Defensa Civil, etc. El plan pone el acento en las actividades de verificación del buen funcionamiento y estado de las instalaciones portuarias y marca lineamientos operativos de respuesta.

Como observación destacamos que tanto las estrategias del sector privado como las del público, acotan el tratamiento del riesgo al de la peligrosidad y no toman en cuenta las otras componentes; por ejemplo, considerar la vulnerabilidad implicaría realizar diagnósticos de la población potencialmente afectada y desarrollar estrategias de prevención y respuesta que los involucren. Nos referimos a estrategias de comunicación del riesgo y a la preparación para evacuaciones, etc.

Existen graves problemas de jurisdiccionalidad ya que la zona del puerto ha sido provincializada (Actualmente depende de la Dirección Provincial de Puertos) restando capacidad de control y gestión al Municipio de Avellaneda responsable por la seguridad pública de las áreas, población e infraestructura que podrían verse afectadas. También la Ciudad de Buenos Aires podría verse afectada y no tiene en este momento incumbencia en las decisiones de carácter preventivo ni operativo.

Las limitaciones que existen actualmente en el conocimiento de la problemática, y el contexto institucional al que hemos hecho referencia, dan cuenta de un alto grado de incertidumbre, lo que resulta una seria dificultad para la toma de decisiones.

Se necesita elaborar diagnósticos que asumiendo como objeto común el riesgo de accidentes químicos ampliados, integren distintas perspectivas disciplinarias. El marco conceptual al que hemos hecho referencia y que reconoce cuatro componentes del riesgo, puede resultar una herramienta útil para tal trabajo de integración ya que cada componente puede ser preferentemente abordada desde distintos enfoques disciplinarios. Al mismo tiempo, ese esquema analítico puede permitir la organización de información que ha sido producida con otros objetivos en un diagnóstico de riesgo.

Al mismo tiempo, resulta fundamental establecer una estrategia de conocimiento y acercamiento al problema basado en la perspectiva del "derecho a saber".

Desde nuestro punto de vista, el actual tratamiento del riesgo de accidentes químicos ampliados en Dock Sud se acota a la prevención técnica en el ámbito privado y a la preparación de la respuesta a emergencias en el público. Para encarar una gestión de riesgos preventiva e integrada a la gestión urbana, se torna necesario lograr una mayor concatenación entre ambas esferas así como superar la concepción reduccionista del riesgo que lo identifica solamente con la peligrosidad y que resulta en abordajes eminentemente técnico ingenieriles.

Tal como hemos observado, existe un tratamiento del riesgo casi exclusivamente desde la perspectiva de la peligrosidad, esto es lo que da lugar a diagnósticos descriptivos que no toman en cuenta la dinámica del área en condiciones de normalidad ni en situación de emergencia. Los planes de emergencia deben ponerse en movimiento a través de ejercicios de simulación en campo y conceptuales en forma rutinaria. Se deben establecer mecanismos de actualización permanente de los mismos que atiendan a las modificaciones que se introducen en los procesos productivos, en el transporte y en las condiciones y volumen de almacenamiento.

Es importante establecer pautas y mecanismos que den continuidad al trabajo conjunto entre los ámbitos público y privado. Al mismo tiempo que es necesario desarrollar elementos conceptuales e instrumentales/operativos (en el ámbito institucional, normativo, etc.) que permitan abordar los riesgos como una dimensión de la gestión urbana y el ordenamiento territorial reconociendo sus especificidades y emparentamientos respecto de otras problemáticas como la ambiental.

En este sentido, las estrategias de respuesta a accidentes también deberían ser diseñadas en concordancia con la gestión integrada de riesgos en el contexto de la problemática urbana. Por otra parte, para que diagnóstico y la prevención sean los ejes articuladores de la gestión, se debe entender a los accidentes como momentos de actualización de los riesgos y no como productos del azar. Es decir, que las causas de los accidentes pueden entenderse y abordarse reconstruyendo los procesos socio técnicos que en distintos niveles contribuyen a conformar los riesgos.

Para tales objetivos, resulta prioritario atender al problema de superposición y falta de claridad jurisdiccional. Otorgar a la problemática del riesgo una entidad propia puede dar lugar a que el problema específico marque las pautas de una necesaria articulación interinstitucional. Al respecto resulta útil considerar la noción de sistema que propone Lavell: "....una estructura con nodos, líneas de interconexión, flujos y jerarquía, la cual opera como un todo en función del logro de objetivos o resultados concretos (definidos por políticas establecidas...) y en la cual los nodos o componentes básicos de la estructura (instituciones, organizaciones, comunidad, etc.) tienen establecidas funciones claras y jerarquizadas. (Lavell:1996 pp.25)

Para el caso de los riesgos, el mismo autor propone considerar: "... por un lado, las "fases" diferenciadas del llamado "ciclo" o "continuo" de los desastres, que definen discretos (aunque relacionados) conjuntos de actividades, o sea, la prevención, la mitigación, la preparación, la respuesta o atención inmediata, la rehabilitación, la recuperación y reconstrucción; y, por la otra, las organizaciones, instituciones, colectividades (comunidades, familias, gremios, etc.) o individuos facultados, capacitados o dotados de los medios para gestionar e implementar políticas, estrategias y acciones pertinentes a los distintos componentes del "ciclo" o "continuo" de los desastres." (Lavell op. cit.:26)

A partir de lo anterior, un sistema integrado y coordinado actuaría en 2 direcciones:

• Horizontal: donde las instituciones, organismos, etc. Asumen una posición diferenciada por sus funciones en un continuo que contempla las fases del ciclo de desastres. Aquí subyace la idea de que las actividades de una fase tienen impacto sobre las otras.
• Vertical: establece políticas, prioridades, actividades para las distintas organizaciones e instituciones que tienen injerencia o actúan prioritariamente en cada fase del ciclo.

Creemos que la perspectiva que incorpora los componentes sociopolíticos del riesgo ofrece elementos tanto para encarar un diagnóstico más completo del riesgo de accidentes químicos en Dock Sud y al mismo tiempo es un marco que permite buscar soluciones contextualizadas y que tiendan a potenciar las capacidades de gestión para la reducción de las causas y las consecuencias de los accidentes. @

• Barrenechea, J. - "Dimensiones Político Institucionales de Riesgo tecnológico Industrial." El caso del Polo Petroquímico de Dock Sud." Proyecto de investigación e informe de avance. CONICET - Beca de Perfeccionamiento período 1998 - 2000.
• Barrenechea, J. y Gentile Elvira - (1998) "Gestión local de riesgos urbanos: inundaciones y accidentes industriales en los Municipios de Zárate y Campana, Provincia de Buenos Aires" presentados en Jornadas El Nuevo Milenio y lo urbano. UBA, UNGS, UNQUI. (Publicación del resumen) Buenos Aires 23 y 24 de Noviembre de 1998
• Blaikie Piers; Terry Cannon; Ian Davis y Ben Wisner - (1998); "Vulnerabilidad. El entorno social, político y económico de los desastres." Bogotá, LA RED/ITDG. c.1994.
• B&C - (1996) Dock Sud Environmental Remediation and Pollution Abatement Project. Prepared for Secretaría General de la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires. Prepared by Brown and Caldwell 1996.
• Fernández, M. A. (comp.) - (1996) "Ciudades en Riesgo. Degradación Ambiental, Riesgos Urbanos y Desastres en América Latina." La Red, Lima.
• Firpo de Souza Porto, M. Machado de Freitas, C. - (1996) "Major chemical accidents in industrializing countries: The socio - Political amplification of Risk." Risk Análisis, vol 16. No 1
• Freitas, C. Porte, M. Gómez, C. -(1995) "Acidentes químicos ampliados: um desafío para a saúde pública." Centro de Estudo de Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana, Escola Nacional de Saúde Pública (FIOCRUZ) Río de Janeiro, Brasil Revista Saúde Pública, Nº29.
• Freitas, C. Machado de - (1996) "Accidentes Químicos ampliados - Incorporando la dimensión social en los análisis de riesgos." Tesis de doctorado. (Mimeo)
• Funtowicz, S. Ravetz, J. - (1993) "Epistemología Política. Ciencia con la gente." CEAL, Serie Fundamentos de las Ciencias Humanas Nº 107. Buenos Aires.
• PNA: - Informe general sobre Dock Sud. S/F. Prefectura Naval Argentina, Jefatura de Dock Sud.
• PNA: - (PEMADOC) "Plan de Emergencias Mayores y Apoyo del área del Puerto de Dock Sud." Nº 01/985. Prefectura Naval Argentina, Jefatura de Dock Sud.