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   Edición 74 / Septiembre del 2000

Investigación




Guías para la Elaboración del Análisis de Vulnerabilidad de Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

Capítulo 1º
CEPIS / OPS / OMS

Por CEPIS
info@cepis.org.pe

Perú


Planificación para la atención de Emergencias y Desastres



1. Introducción

Ninguna empresa está exenta de las amenazas que en mayor o menor grado generan las emergencias y desastres. Aún aquellas empresas que operan en regiones donde los fenómenos naturales como huracanes, sismos, inundaciones, etc. no constituyen amenazas, están expuestas a accidentes de contaminación y roturas de tuberías que afectan el servicio.

Dentro de la estrategia de operación y mantenimiento de los servicios, las empresas deben preparar planes de mitigación y de emergencia, dirigidos el primero a disminuir la vulnerabilidad de los sistemas y el segundo a dar respuesta al impacto una vez ocurrida la amenaza para mantener la continuidad y calidad de los servicios con el mínimo de interrupciones y molestias para los clientes, y para garantizar la preservación de la salud pública.

Estos planes constituyen el programa para la atención de emergencias y desastres, el que cumple dos objetivos:

  1. Definir las medidas necesarias de mitigación para minimizar el impacto de las amenazas, lo que genera el plan de mitigación.
  2. Definir los procedimientos, instructivos e información necesarios para movilizar con agilidad y eficacia los recursos existentes en la empresa cuando se presenta el impacto de una amenaza, lo que genera el plan de emergencia.

La elaboración del programa para cumplir con ambos objetivos, utiliza como herramienta el análisis de vulnerabilidad a través del cual se identifican y caracterizan las amenazas propias de la zona y sus efectos, y como resultado se determinan las debilidades físicas de los componentes del sistema; las debilidades de los sistemas de apoyo de la empresa; y las debilidades de los servicios en términos de cantidad, continuidad y calidad.

El análisis de vulnerabilidad se efectúa por etapas que van desde lo más simple a lo más complejo. La primera etapa es la identificación de las amenazas y su impacto en el tiempo, espacio y magnitud, sus efectos sobre los sistemas y componentes y las medidas de mitigación y de emergencia necesarias; la segunda corresponde a estudios especializados que se requieren para identificar la vulnerabilidad o resistencia de estructuras complejas como cuencas, acuíferos, represas, grandes conducciones de tuberías, puentes, plantas, etc.; y la tercera etapa comprende la evaluación luego de la ocurrencia de impactos, eventos de evaluación, etc.

El análisis de vulnerabilidad se aplica no solo a las estructuras físicas de los sistemas 0 componentes, sino también a la organización y administración de las empresas para determinar sus debilidades y establecer las medidas correctivas y de reforzamiento que deban implementarse para eliminar o disminuir su vulnerabilidad.

Así, por ejemplo, el área financiera de la empresa debe determinar si se cuenta con suficientes recursos para implementar las medidas de mitigación y los planes de emergencia, o si por el contrario, es ésta un área vulnerable que requiere acciones correctivas tendientes a mejorar las finanzas, de manera que las medidas de mitigación y los planes de emergencia sean viables.

El programa también debe comprender situaciones emergentes ocasionadas por amenazas de accidentes de contaminación o roturas de tuberías de gran diámetro que pueden dejar sin suministro de agua potable a sectores considerables de la población por varios días y causar daños considerables por el agua que escapa. En este caso los procedimientos de aviso, de cierre de válvulas y el abastecimiento a la población por medios no convencionales, requieren planes . detallados de mitigación y respuesta.

Este capítulo presenta el proceso de planificación para definir el programa de atención de emergencias y desastres, indicándose su contenido y las etapas en orden de prioridad que deben llevarse a cabo para elaborarlo, ejecutarlo y mantenerlo actualizado.

2. Institucionalización del Programa

Para que el programa tenga éxito debe formar parte del proceso de planificación institucional. Así como se planifican los programas para hacerle frente a la demanda de los servicios, para operar y mantener los sistemas, debe planificarse la atención de las emergencias y de los desastres.

El área de diseño debe incluir los estudios de vulnerabilidad y considerar las posibles fuentes alternas de producción, equipos de energía, el uso de tuberías flexibles y juntas antisísmicas. Asimismo, el área de construcción debe incluir en sus planos de replanteo la ubicación exacta de las válvulas principales, por ejemplo; y el área de administración debe establecer procedimientos para agilizar la adquisición de suministros y contrataciones de obra y personal durante las emergencias y desastres.

Este programa debe considerarse como un instrumento en continuo proceso de ejecución a través de los planes de mitigación y emergencia, y como parte de las operaciones rutinarias de la empresa que complementa los programas de operación y de mantenimiento correctivo y preventivo, pues la atención de emergencias y de desastres no es otra cosa que operación y mantenimiento acelerados.

3. Etapas del Programa

El programa para la atención de emergencias y desastres se elabora e institucionaliza através de las cinco etapas siguientes:

  • Institucionalización y organización del programa
  • Elaboración del análisis de vulnerabilidad
  • Elaboración del plan de mitigación
  • Elaboración del plan de emergencia
  • Capacitación y divulgación.

3.1 Institucionalización y organización del programa

Los aspectos siguientes deben considerarse para institucionalizar y organizar el programa:

  • Aspectos legales
  • Normativa nacional
  • Normativa institucional
  • Organización institucional
  • Comité de emergencias
  • Comisión de formulación de los planes de mitigación y emergencia
  • Centros de operaciones
  • Declaratorias de alerta y emergencia
  • Coordinación institucional
  • Comisión nacional de emergencias
  • Otras instituciones de servicios.

a. Aspectos legales

El programa debe desarrollarse dentro del marco legal vigente en el país y deberá formar parte del plan nacional. De esta forma las acciones de coordinación para la implementación del plan entre la empresa de agua potable y las instituciones del Estado, como Defensa Civil o comisiones de emergencia, serán fluidas desde el inicio.

Normativa nacional

Los países cuentan con leyes, normas y reglamentos que establecen las instituciones responsables de la atención a nivel nacional como Defensa Civil, comisiones nacionales de emergencia, etc., y a nivel local como las comisiones regionales y locales de emergencias y desastres, con funciones, roles y mecanismos de coordinación y de financiamiento claramente definidas.

Esta normativa debe consultarse antes de iniciar el proceso de elaboración del programa para garantizar su conformidad con la misma, de tal manera que exista un soporte adecuado y concatenación del plan institucional con el plan nacional. Además deberá garantizarse que los planes de mitigación y de emergencia regionales y locales se desarrollen de acuerdo con los planes nacionales de emergencias.

Normativa institucional

Las instituciones del sector también tienen su propia legislación que define y regula el ámbito de prestación de los servicios con estándares de cantidad, continuidad y calidad, lo que obliga al establecimiento de planes de emergencia para prestar los servicios en estas condiciones y restaurarlos a su condición anterior en el menor tiempo posible.

Esta es una responsabilidad inherente al manejo empresarial y es en estas condiciones donde mayores riesgos de salud pública existen, de ahí la necesidad de utilizar fuentes alternas de agua potable y medios no convencionales de evacuación de aguas residuales.

El primer paso que deben dar las empresas es adherirse a la normativa nacional acordando mediante resolución de su máxima autoridad la elaboración y posterior aprobación del programa. De esta manera quedará oficializado como cualquier otro programa institucional. Si no existe la resolución, no será posible elaborar e implementar los planes de mitigación y emergencia.

b. Organización Institucional

La institución prestataria de los servicios debe organizarse internamente para elaborar elprograma, determinar la vulnerabilidad de los sistemas y sus componentes, implementar las medidas de mitigación y operar los sistemas durante las emergencias y los desastres. Es función de la máxima autoridad empresarial ordenar la elaboración del programa y posteriormente aprobarlo; el director o gerente general deberá integrar el comité de emergencias.

Comité de emergencias

Para el desarrollo del programa debe establecerse un comité de emergencias integrado por las autoridades superiores administrativas de la empresa, en quienes recae la responsabilidad de coordinar las acciones del programa. Es usual que los siguientes funcionarios integren este comité:

  • Director o gerente general de la empresa
  • Jefes de las áreas de producción, operación y mantenimiento del servicio
  • Jefe del área de planificación
  • Jefe del área financiera
  • Jefe del área de ingeniería
  • Jefe del área de suministros
  • Jefe del área de relaciones públicas
  • Representante de la comisión de formulación del plan.
  • Las funciones y responsabilidades de este comité están encaminadas a:
  • Integrar las comisiones de formulación de los planes de mitigación y de emergencia;
  • Coordinar el proceso de formulación, aprobación, ejecución y evaluación de los planes; .establecer y mantener comunicación y coordinación con las entidades públicas que tengan la .responsabilidad de tomar medidas de emergencia a nivel local o nacional;
  • Mantener contacto con las organizaciones privadas, tales como proveedores de equipos y tuberías, productores de compuestos químicos, asociaciones profesionales y contratistas, que puedan contribuir en el proceso de atención de emergencias y desastres;
  • Disponer la revisión y actualización periódica del plan de emergencia;
  • Formular y presentar a través de las unidades correspondientes, los presupuestos necesarios para la implementación del programa;
  • Declarar la situación de alerta o emergencia interna de la empresa, cuando ésta no haya sido declarada por el Estado;
  • Disponer y supervisar la capacitación permanente del personal en los procedimientos de emergencia.

En el nivel regional y local también deben formarse comités de emergencia integrados por las jefaturas de las áreas administrativa y de producción, operación y mantenimiento.

Comisión de formulación de los planes de mitigación y emergencia

Esta comisión es multidisciplinaria y usualmente está integrada por funcionarios de las diferentes áreas de la empresa; el peso mayor recae en las áreas de operación y de ingeniería, pero no pueden faltar las áreas de planificación, administración y finanzas.

Las funciones y responsabilidades de este comité están encaminadas a:

  • Elaborar los planes de mitigación y de emergencia;
  • Elaborar los términos de referencia y coordinar los estudios especializados del análisis de vulnerabilidad;
  • Evaluar la eficacia de los planes a través de simulacros y situaciones reales.

Centro de emergencias

Instaurado el comité de emergencias, debe establecerse un centro o varios de ellos donde se reunirá el comité y el personal clave durante los simulacros de implementación del plan, los períodos de alarmas y durante la emergencia hasta que se declare concluida. Es usual adecuar y utilizar el despacho diario de operaciones como centro de emergencias, pero el plan de emergencia debe contener por lo menos un lugar que opere como centro alterno en caso que el primero quede inoperante. Los centros de emergencias deben tener las características y condiciones siguientes:

  • Probabilidad de daño mínimo para las amenazas más frecuentes en la zona;
  • Vías de acceso expeditas;
  • Ubicación dentro del área de acción del sistema de agua potable y alcantarillado sanitario;
  • Dotación de facilidades de comunicación: teléfonos, fax, radio trasmisor-receptor, televisión, radio con frecuencias comerciales, bandas civiles y de radio aficionados;
  • Sistema alterno de energía;
  • Vigilancia permanente;
  • Planos detallados de todos los sistemas, copias del plan de emergencias y de la documentación pertinente;
  • Equipo y mueblería suficiente y adecuada para reuniones y trabajo de oficina;
  • Equipo de transporte y de cómputo;
  • Caja fuerte y registro de intervenciones;. dotación de equipo y alimentos para una semana como mínimo.

Declaratorias de alerta y emergencias

Las declaratorias de alerta y emergencia activan el plan de emergencia en sus diferentes etapas: emergencia y conclusión de la emergencia.

Las comisiones nacionales de emergencia decretan las situaciones de alerta y de emergencia mayores, de nivel nacional o regional y estas declaratorias deben ser suficientes para activar el plan de emergencia de la empresa.

Pero también la comisión de emergencia de la empresa debe tener facultades para declarar sus propias situaciones de emergencia debido a daños y fallas propias de su funcionamiento, tales como pérdida temporal de captaciones, accidentes que afectan el servicio, sequía, etc. Estas declaratorias son de especial importancia, pues activa todos los procedimientos establecidos en el plan, incluso aquellos encaminados a la utilización de fondos.

c. Coordinación interinstitucional

"Coordinación interinstitucional es fundamental en la atención de emergencias y desastres. Si no hay coordinación, el resultado es un caos que afectará a los clientes del sistema y a la capacidad de rehabilitación.

Comisión nacional de emergencias

El plan institucional de emergencia debe elaborarse en coordinación con el plan nacional. Usualmente la institución líder (Defensa Civil, comisión nacional de emergencia, etc.), colabora en la elaboración del plan sectorial y puede aportar recursos y canalizar asistencia técnica para los estudios y análisis que se requieran.

Otras instituciones de servicios

El plan institucional de emergencias debe considerar la coordinación necesaria con otras instituciones de servicio, tales como energía, comunicaciones, policía, bomberos, etc. El establecimiento de convenios de entendimiento y de ayuda mutua entre instituciones facilita la acción conjunta en forma planificada y eficiente. Es importante conocer con detalle los recursos humanos, materiales y de equipo disponibles en el nivel local.

3.2 Elaboración del análisis de vulnerabilidad

Una vez tomada la decisión de elaborar e implementar el programa, debe prepararse el análisis de vulnerabilidad. El análisis de vulnerabilidad es el instrumento que permite determinar las debilidades de los componentes de un sistema para hacerle frente al impacto de una amenaza con el objeto de establecer las medidas de mitigación que disminuyan la vulnerabilidad del componente y del sistema como un todo, y las medidas de emergencia para dar respuesta al impacto de la amenaza una vez se halla producido.

El análisis de vulnerabilidad en sistemas complejos de abastecimiento de agua potable y de alcantarillado sanitario se efectúa en dos etapas. La primera es la identificación y evaluación de amenazas para un área o sistema, la estimación detallada de la vulnerabilidad para cada amenaza, el planteamiento de las medidas de mitigación para hacerle frente y disminuir la vulnerabilidad, y el establecimiento de las medidas de emergencia para dar respuesta al impacto. Es usual realizar la primera etapa a través de talleres con amplia participación del personal involucrado y de expertos si fuera necesario.

La segunda etapa consiste en elaborar términos de referencia detallados para realizar estudios especializados con el fin de determinar la resistencia y medidas de mitigación para los componentes más complejos, como cuencas, acuíferos, represas, puentes, grandes obras de acero y concreto, conducciones de gran diámetro, emisarios, etc. Al elaborar estos estudios y diseños es posible que se detecten medidas o procedimientos especiales de emergencia que se deberán incorporar en el plan respectivo.

3.3 Plan de mitigación

El primer resultado del análisis de vulnerabilidad será el plan de mitigación, el cual comprende medidas de mejoramiento y obras de reforzamiento estructural encaminadas a reducirla vulnerabilidad de los componentes de los sistemas.

El plan de mitigación detallado contendrá en forma priorizada las actividades a realizar, los responsables, el cronograma de ejecución y costos estimados, y es usual que se ordene siguiendo el sentido del flujo del agua potable y de las aguas servidas. Deberá también contener el reforzamiento, si fuera necesario, de las instalaciones seleccionadas como centro de emergencia.

3.4 Plan de emergencia

Una vez realizada la primera etapa del análisis de vulnerabilidad se debe redactar el plan de emergencia que contendrá los procedimientos, instructivos e información necesaria para preparar, movilizar y utilizar los recursos disponibles de la empresa en forma eficiente frente a la emergencia.

El plan debe diseñarse para atender las emergencias y desastres con los recursos disponibles en la empresa, como si el impacto de la amenaza se presentara en el momento. En este sentido no debe ser un plan ideal, sino realista. Con el tiempo, conforme se vayan implementando medidas de mitigación, obteniéndose equipo para emergencias, etc, el plan se irá modificando. De no seguirse este proceso, el plan no será aplicable.

El plan debe mantenerse actualizado y estar disponible en todo momento para el uso de las personas que intervengan en el mismo. Su éxito dependerá de cuán sencillo, práctico y fácil sea de ejecutar, así como del conocimiento del mismo que tengan las personas que intervienen en él, lo que se logra a través de actividades periódicas de capacitación y simulacros.

Este plan debe comprender al menos los aspectos siguientes:

  1. Objetivo: amenazas al cual está dirigido
  2. Área geográfica de aplicación
  3. Relación con el plan nacional (comisión nacional de emergencia, Defensa Civil)
  4. Organización: comité de emergencia central, regionales y locales y de formulación del plan funciones y responsabilidades
  5. Descripción y funcionamiento del sistema (documentar con croquis)
  6. Centros de emergencia
  7. Declaratorias de alerta y emergencia
  8. Plan de personal (capacitación), personal clave y direcciones
  9. Plan de seguridad y vigilancia
  10. Plan de transportes
  11. Plan de comunicaciones
  12. Plan de almacenes
  13. Almacén para emergencias
  14. Coordinación institucional
  15. Coordinación con la empresa privada
  16. Atención a otros sistemas de abastecimiento cercanos operados por otras empresas
  17. Evaluación de daños
  18. Prioridades de abastecimiento
  19. Fuentes alternas de abastecimiento y de evacuación de aguas residuales
  20. Información a la prensa y al público
  21. Procedimientos para las operaciones en situaciones de emergencia
  22. Procedimientos de inspección luego de una emergencia
  23. Uso de camiones cisterna, tanques portátiles y otros medios de transportar agua potable
  24. Manejo de fondos
    • Comité de emergencias
    • Comisión de formulación, evaluación y control del plan de emergencias
    • Centros de emergencia
    • Declaratorias de alerta y emergencia
  25. Presupuestos necesarios para la implementación del plan
    • Anexo 1: Esquemas del sistema
    • Anexo 2: Esquemas de funcionamiento del sistema
    • Anexo 3: Resultados de la primera etapa del análisis de vulnerabilidad
  26. Capacitación de los clientes en el correcto uso del agua en situaciones de emergencia
  27. Manejo de la información durante la emergencia.

Las empresas que manejan varias ciudades o cuando éstas cuentan con regiones operativas, es usual que cada ciudad y región tengan su propio plan debidamente integrados al nivel central.

3.5 Capacitación y divulgación

Esta etapa facilitará la elaboración y ejecución del programa. La amplia participación de los funcionarios de la empresa en el proceso garantizará el éxito del programa. Esta etapa se logra a través de un proceso continuo y permanente de divulgación y de capacitación a través de simulacros, seminarios, talleres, etc. y de evaluación de los resultados de estas actividades y de impactos de amenazas reales sucedidos en el pasado.

4. Estrategias para la elaboración e implementación del programa

Las emergencias y los desastres suceden año tras año y en muchas localidades se piensa que no volverá a suceder o que no se volverá a presentar con igual magnitud sino dentro de muchos años. En realidad cada vez los impactos son mayores, no porque los fenómenos estén aumentando en magnitud y frecuencia, sino porque la población y las estructuras en riesgo aumentan y porque éstas son cada vez más complejas.

Muchas situaciones vulnerables pueden mejorarse con poco esfuerzo, otras requieren estudios especializados e inversiones cuantiosas, pero económicamente estas inversiones se justifican, pues por regla general el reforzamiento es menos costoso que la reconstrucción, aún sin considerar el costo social que conlleva una población sin agua potable por largos períodos en términos de salud publica, ni los daños que puede causar el colapso de estructuras de captación, por ejemplo.

La implementación de medidas de mitigación no solo mejora la atención de emergencias y desastres, sino que favorecen la operación rutinaria y hacen que los sistemas sean más seguros. Las medidas de redundancia y flexibilidad que se implementen para atender situaciones de emergencia y desastres igualmente favorecen la operación rutinaria.

El fortalecimiento de la operación y mantenimiento preventivo y correctivo rutinarios de las instalaciones, igualmente favorece la atención eficaz de las emergencias y desastres. Las empresas que operan y mantienen adecuadamente sus sistemas e instalaciones, proveen respuesta adecuada ante el impacto de amenazas, mejores servicios luego del impacto y rehabilitación en más corto tiempo.

Actualmente, muchos de los sistemas de la Región presentan situaciones de emergencia y si son impactados en estas circunstancias, la atención y rehabilitación tomará largos períodos durante los cuales la población permanecerá desprotegida.

Los proyectos en proceso de financiamiento y ejecución pueden resolver situaciones altamente vulnerables de los sistemas y las instituciones de financiamiento bilaterales y multilaterales usualmente no ponen inconvenientes a incluir componentes encaminados a resolver estas situaciones.

La imagen empresarial se verá acrecentada al actuar frente a una emergencia en forma ágil y eficiente en beneficio de sus clientes. La motivación de los más altos niveles empresariales en este tema, la divulgación de las metodologías para elaborar los planes y determinar la vulnerabilidad de los sistemas, son elementos indispensables para que el programa se lleve a cabo como un programa permanente de la empresa. @








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